bob半岛官方网站试论强化我国环境执法的十项对策

　　bob半岛官方网站试论强化我国环境执法的十项对策对环境质量恶化而工作滞后的地区，要加大督导，查找是否存在阻碍执法、干扰执法或不会执法、不愿执法的问题。还要创新执法形式，异地交叉执法检查有利于减少环境执法中地方保护、人情关系的干扰。

　　对环境质量恶化而工作滞后的地区，要加大督导，查找是否存在阻碍执法、干扰执法或不会执法、不愿执法的问题。还要创新执法形式，异地交叉执法检查有利于减少环境执法中地方保护、人情关系的干扰。

　　当前，环境污染已经成为严重的社会问题，威胁着群众的身体健康甚至生命安全。对于任何严重的社会问题如社会治安问题、问题采取综合治理的措施，是我国社会治理的一条成功经验。对环境污染问题，同样需要综合治理。综合治理原则已经写进了《环境保》。所谓综合治理，就是综合运用行政、经济、技术、法治等多种手段。

　　法治是治理环境的重要方面和终极保障。法治的特点是规则治理，这是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面，也是国际上环境治理的一条重要经验。法治思维是规则思维，在各种治理手段中，法治手段是终极保障，最大的特点在于它的强制性。通过法律强制污染者进行治理，实现谁污染谁治理；通过法律强制污染者缴纳罚款、罚金，由政府进行治理或第三方治理；通过法律强制污染者缴纳赔偿款，补偿受到污染的受害者；通过法律强制造成污染的责任人员受到刑罚处罚，实现特殊预防与一般预防的效果。

　　党中央高度重视生态文明建设和环境保护，习总提出“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”，突出了生态文明建设的法治保障问题。环境法治包括环境立法、环境执法、环境司法、环境守法。笔者认为，当前决定我国环境法治状况的关键不是立法、不是司法，而是执法。在一些地方，存在环境执法不作为、执法处罚轻、执法舞弊等问题，而造成这些问题的深层次原因包括立法偏软、法律规定不明确、地方保护主义干扰、执法队伍数量不足及装备落后、执法队伍素质有待提高等bob半岛官方网站。为此，笔者提出强化我国环境执法的十项对策。

　　软弱的立法不可能造就严格的执法。《环境保》从过去的“面条法”到现在的“骨头法”，成为“有牙齿”的法律，表现在规定按日连续处罚、查封扣押造成污染物排放的设备设施、行政拘留、超标排污的停产停业、环境监管部门主要责任人引咎辞职等严厉处罚的措施上。《环境保》作为我国的环境基本法，其严厉处罚的精神必将成为未来修改各类环保单行立法的遵循。

　　在此，不得不提一下刑法关于污染环境罪的法定刑问题。污染环境罪大多是故意犯罪，行为人明知故犯，偷排偷放，主观恶性大，社会危害性也大。但污染环境罪的法定刑最高刑只有7年有期徒刑。1997年《刑法》实施后，学术界普遍认为该罪法定刑无法起到有效抑制重大环境污染犯罪的作用，而将使更多的人去实施严重污染环境的行为。笔者认为，在生态文明建设的大背景下，应该对污染环境罪加大处罚力度，设置更高的法定刑。这是因为，污染环境犯罪影响地域广大、持续时间长，对环境往往产生不可逆转的危害，对人类的生命健康甚至子孙后代的生存发展都会构成威胁，后果严重。此外，污染环境者损人利己，损公肥私，主观恶性大，应该严惩。从国外的经验看，对污染环境的犯罪往往处以重刑，如美国对环境污染犯罪最高可以判处15年监禁。

　　让新环保法长出“牙齿”，不仅要有严厉的处罚，而且必须细化法律条文，法律条文越具体、越细致就越具有可操作性，法律的牙齿就越锋利，新环保法在这方面有了巨大的进步。新环保法实施后，环保部门还制定了4个实施办法，增强了法律的可操作性。日本环境法治很发达，其中一个重要特点就是环境立法非常具体明确，可操作性很强，这样有利于执行和检查监督。美国的环保法往往都有好几百页，能具体则具体。他们认为，在复杂的工业社会，如果环保法过于简单，是难以解决复杂的环境问题的。这些都值得我们借鉴。

　　此外，提高环境立法质量，还需要减少不同法律之间存在的矛盾问题。如《水污染防治法》规定环保部门对水环境统一管理，而《水法》规定水利部门对水资源实施统一管理，给水污染防治工作造成不便。对于很多即将修订的环境单行法，今后也应该注意相互之间的协调和统一。

　　环境执法“大练兵”等是实践中解决环境突出问题的有效办法。“暴风骤雨”，才能冲刷污泥浊水。对环境质量恶化而工作滞后的地区，要加大督导，查找是否存在阻碍执法、干扰执法或不会执法、不愿执法的问题。专家评估认为，通过“大练兵”等执法方式，地方环保部门执法能力和水平大幅提升，促使环境守法态势逐步形成。

　　此外，还要创新执法形式，实行异地交叉执法检查。地方环境执法人员在当地执法检查面临困难，异地交叉执法检查有利于减少环境执法中地方保护、人情关系的干扰。有一个数据很能说明问题：本地执法检查时发现问题较少，比例不足30%；各地交叉检查时查处的问题多，比例高达70%。因此，全国许多地方都开展了环境执法异地交叉检查。同时，各地还结合日常监管，开展专项检查、夜查、节假日检查、突击检查，不定时间、不打招呼、直奔现场，取得了较好的执法检查效果。

　　习总在对“十三五”规划建议进行说明时指出：“现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。现行环保体制存在4个突出问题：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任；二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干扰；三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求；四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。”

　　基于上述原因，十八届五中全会决定实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理。2016年9月，中办、国办印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。这项改革旨在建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制，切实落实对地方政府及其相关部门的监督责任，增强环境监测监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性，适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，规范和加强地方环保机构队伍建设，为建设天蓝、地绿、水净的美丽中国提供坚强体制保障。

　　新环保法实施后，环境执法人员的数量有所增加。但是，面对全国两千多万家企业、几十万家规模以上工业企业，8万名执法人员确实太少。但是目前，增加编制很困难。中办、国办《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》就明确，试点省份要在不突破地方现有机构限额和编制总额的前提下，统筹解决好体制改革涉及的环保机构编制和人员身份问题，保障环保部门履职需要。总之，这是一个待解的难题。为了解决人手不足的问题，每当开展集中行动时，就需要从各地抽调人员。如2017年4月，环境保护部从全国抽调5600名环境执法人员，对京津冀及周边传输通道“2+26”城市开展为期一年的大气污染防治强化督查。而在国外，环境执法人员的数量比较充足。如美国环保局有1.8万名全职雇员，各州都有自己的环保局，如加利福尼亚州就有3000多环境与资源执法人员。

　　除了人手问题，还需要改善环境执法物质装备。在这方面，中央体制改革方案有明确要求，就是将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，配备调查取证、移动执法等装备，统一环境执法人员着装，保障一线环境执法用车。同时，各地积极利用互联网技术装备解决执法难题，如天津市用无人机、无人船、移动执法设备开展排查，搜集企业违法排污证据。江苏省加快移动执法系统建设，2017年内将配齐省市县环保部门移动执法终端，实现从机构全覆盖到人员全覆盖。

　　过去环境执法没有列入政府执法序列，执法人员没有强制执法权，不能直接采取强制措施，时常遭遇违法企业阻碍执法、暴力抗法。企业阻拦或大门一关，执法人员不能强行进入，只能报警请求公安支援。但是等到大门打开，人去楼空，违法排污的证据也消失了。在这次环保体制改革中，将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，依法授权环境执法机构实施行政处罚。

　　同时，也应借鉴国外经验，在国内试点建立环保制度。美国、俄罗斯、德国、法国等国家实施了环保制度，在环境执法领域发挥着重要作用。环保可以采取强制措施，更有威慑力，需要在试点的基础上进一步推广。环保主要设在公安机关，主要职责是负责打击查处涉及环境等领域的违法犯罪活动，配合环保部门联合执法。如北京市公安局环境保护支队负责开展环境违法犯罪侦办工作。2017年7月3日，北京环保与环保部门联合执法，查处了13家无证养殖场污染案。辽宁省公安厅设立了环境安全保卫总队，一项重要职责就是保障环境保护部门依法开展环境监管工作，对于符合法律及“两高”司法解释定罪标准的，进行立案侦查。

　　过去，一些地方环境执法部门查处案件后，存在该移送司法不移送或者案件移送司法难的问题。前者是由于对违法行为是否构成污染环境罪当时缺乏明确标准，环境执法部门不知道是否该移送；后者则是由于环境执法中取得的证据难以符合司法的证据标准而难以移送。2013年最高人民法院、最高人民检察院发布关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释（以下简称“两高”司法解释），2016年又作了修订，明确了定罪量刑标准，规定了18种污染环境的情形，使刑法条文得到更有效的实施，也使行政执法过程中移送的案件数量大增。“两高”司法解释自2013年施行以来，各级公检法机关依法查处环境污染犯罪，加大惩治力度，取得了良好效果。据统计，2013年7月至2016年10月，全国法院新收污染环境bob半岛官方网站、非法处置进口的固体废物、环境监管失职等刑事案件4636件，生效判决人数6439人，年均收案1400余件，生效判决人数1900余人。

　　实践中存在行政执法与刑事司法的衔接不畅问题，还有一个重要原因就是证据搜集难。移送案件必须有充分证据，而污染环境案件需要进行污染物鉴定，环保部门在自己没有能力鉴定的情况下往往委托司法鉴定机构来鉴定，鉴定费用高昂。如河北省门侦办一起化工厂污染环境案，对两亩土地进行环境污染损害评估，费用高达50多万元。环保案件移送起诉率只有30%，不少犯罪嫌疑人因为缺乏证据逍遥法外。

　　此外，关于环保部门监测数据能否作为证据使用的问题，2013年“两高”司法解释第11条第2款规定：“县级以上环境保护部门及其所属监测机构出具的监测数据，经省级以上环境保护部门认可的，可以作为证据使用。”这个规定设置了一定条件，延长了执法周期，不利于案件移送。2016年“两高”新修订的司法解释第12条规定：“环境保护主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”也就是说，不再需要省级环保部门认可。此外，司法解释还规定，公安机关单独或者会同环境保护主管部门，提取污染物样品进行监测获取的数据，在刑事诉讼中可以作为证据使用。

　　2015年7月，全国会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在北京、内蒙古、吉林、江苏等13个省、自治区、直辖市，就生态环境和资源保护等开展为期两年的公益诉讼试点工作。根据试点工作方案，检察机关以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼和行政公益诉讼。从两年来的试点情况看，检察机关作为国家的法律监督机关，在环境公益诉讼方面的重点不是公益民事诉讼，而是公益行政诉讼。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护等领域违法行使职权、不作为的行政机关。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时回复检察机关。经过这个诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责、国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。

　　提起行政公益诉讼，符合检察机关法律监督机关的性质，也是解决环境行政执法不作为问题的重要对策。从试点情况看，公益诉讼试点过程中，绝大部分案件通过诉前程序，保护了国家利益和社会公共利益，只有部分案件通过了诉讼程序。通过诉前程序，充分调动了有关主体在公共利益保护方面的积极性，75%以上的行政机关主动纠正了行政违法行为，充分发挥了诉前程序及时解决问题、有效节约司法资源的优势。2017年7月1日起，新修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》开始实施，所有的检察机关均可提起公益诉讼。

　　根据法律bob半岛官方网站，能够提起环境民事公益诉讼的主体只有环保公益组织，条件是在设区的市以上民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。个人是没有民事公益诉讼主体资格的，以防止滥诉问题的发生。

　　环保公益组织提起环境民事公益诉讼，有的是在环保部门已经调查以后，有的是在环保部门调查之前。对于前者，环保公益组织可能会请执法部门提供一些证据材料用于诉讼；对于后者，环保组织的公益诉讼会引起有关执法部门的重视，促使有关执法部门着手调查，有助于环境违法问题的解决。因此，从这个意义上说，环保公益组织提起公益诉讼，对推动执法机关依法履职可以起到一定的作用。

　　新环保法设“信息公开与公众参与”专章。信息公开的目的是接受社会监督，倒逼相关部门严格执法、排污单位依法减排。而公众参与在环境执法方面，主要是参与举报。环境执法不是孤立的，要发现违法线索，必须充分调动广大群众的积极性。可以说，群众举报是执法部门的源头活水。为了鼓励群众举报，应采取若干奖励举报的措施。对于提供充分证据的，更应该予以重奖。

　　本文系中央党校厅局级干部进修班（第68期）生态文明建设研究专题课题论文。作者颜茂昆系最高人民法院研究室主任，钟志林系黑龙江省大兴安岭地区政协工委主任，张克国家林业局森林病虫害防治总站、副总站长，梁建强系广西壮族自治区百色市政协主席，谭超运系人力资源和社会保障部法规司副司长。本文由颜茂昆执笔。